23-03-2016

Politica e politiche: l’Europa dei cinque presidenti

di Pietro Violante, Classe C Per quanto riguarda gli esiti delle politiche liberiste e restrittive intraprese dall’Unione negli ultimi anni, politiche che il piano sembra confermare senza ripensamenti, immagini come quella riportata sono abbastanza eloquenti. E non infondono certo una grande fiducia nella capacità di lettura della «domanda popolare» da parte dei leader europei.
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di Pietro Violante, Classe C La lezione di Cassese su La qualità delle politiche pubbliche, ovvero del metodo nel governare[1] dovrebbe essere adottata dalla SdP come manuale tascabile obbligatorio. Nel giro di pochi periodi, Cassese fornisce: a) una precisa definizione di policy; b) parametri generali di valutazione dell’efficacia; c) una sequenza pratica di attuazione. Formula infine critiche circostanziate al modus governandi invalso in Italia.
  1. Le policies sono «indirizzi politici, contenuti in atti diversi, quali programmi, leggi, direttive»; in particolare, all’interno di tali atti, le policies sono le disposizioni «che indicano gli orientamenti generali del corpo politico».
  2. La qualità di una politica può valutarsi in due prospettive: 1) prospettiva particolare, ossia «utilità o efficacia di ciascun indirizzo rispetto ai bisogni o all’obiettivo»; 2) prospettiva generale, ossia «utilità o efficacia degli indirizzi politici nel loro complesso, per il modo nel quale vengono scelti, adottati, attuati e verificati, rispetto al modo di governo».
  3. La sequenza di ogni policy dovrebbe essere così articolata: 1) formazione dell’agenda; 2) redazione del progetto; 3) decisione; 4) attuazione; 5) esame dei risultati; 6) eventuale correzione.
Proviamo ad applicare queste indicazioni di metodo a una policy europea a noi nota: il piano dei cinque presidenti dell’Ue.[2] Esso, rispetto alla sequenza descritta, si situa nella fase di progettazione (Fase 2). Il piano, approvato dal Consiglio nel giugno 2015, individua obiettivi di breve, medio e lungo termine per rafforzare l’Unione sotto i profili economico, monetario, fiscale e politico. Le parole d’ordine del piano sono le seguenti: 1) rilancio della competitività; 2) convergenza strutturale; 3) consolidamento di politiche di bilancio responsabili; 4) rafforzamento del controllo democratico. Nel medio termine, inoltre, andrebbe approntato un sistema di parametri vincolanti di convergenza.
  1. Il rilancio della competitività va perseguito tramite una maggiore flessibilità del mercato del lavoro, l’integrazione dei mercati finanziari e non specificate politiche di attrazione degli investimenti privati.
  2. La convergenza è intesa come sfruttamento dei «vantaggi comparativi» di ciascun paese, quindi come consolidamento degli equilibri (o squilibri) economici attuali, comprensivi per esempio del dumping salariale praticato su vasta scala dalla grande industria tedesca e del crescente surplus della Germania nell’esportazione di prodotti finiti.
  3. Le politiche di bilancio responsabili sono costituite dall’accumulo di riserve di bilancio e, per i paesi meno virtuosi, da «anni di risanamento per recuperare margini di bilancio»; quindi, in sostanza, da una forte contrazione degli investimenti pubblici.
  4. Infine il controllo democratico svapora di fronte ai riferimenti al «vigente quadro di governance», cui si aggiunge «un gruppo consultivo di esperti» addetti al monitoraggio.
Fra tutti i possibili indirizzi di politica economica che sarebbero legittimi in base all’ampia formulazione degli obiettivi dell’Unione (art. 3 Tue), in questo programma prevale una prospettiva marcatamente liberista, caratterizzata dalla progressiva riduzione degli investimenti pubblici e dalla mancanza di contrappesi rispetto agli squilibri prodotti dalla libertà d’iniziativa economica e commerciale. Ora proviamo a ripercorrere all’indietro la sequenza. Prima della pianificazione (Fase 2) dovrebbe venire la formazione dell’agenda (Fase 1): questa prima fase, secondo Cassese, «comporta una domanda popolare che, interpretata dalla classe politica, si traduce in orientamenti politici generali». È la stessa fase che Capano, nella sua lezione alla SdP, ha indicato come «definizione e interpretazione del problema collettivo». Nell’ordinamento europeo, il piano dei cinque presidenti può ricondursi ai popoli europei lungo molteplici catene di legittimazione (e dunque di responsabilità). Alcune più brevi, altre più lunghe: dall’elezione diretta del Parlamento europeo, alla volontà degli Stati (quindi dei governi, quindi dei cittadini dei singoli Stati) in seno al Consiglio e, tramite la nomina del Comitato esecutivo, in seno alla Bce. Sarebbe molto difficile, però, rintracciare indirizzi liberisti di questa foggia nei programmi elettorali delle forze politiche più votate dai cittadini europei (socialisti e cristiano-democratici). Passiamo a una provvisoria valutazione della qualità del piano dei cinque presidenti in base ai criteri formulati da Cassese (provvisoria in quanto relativa soltanto alle prime due fasi della sequenza). Distinguiamo le due prospettive:
  1. dal punto di vista particolare (singola politica) restano oscuri, nel piano, gli specifici bisogni e obiettivi politici perseguiti: sarà impossibile, dunque, valutarne il grado di soddisfazione;
  2. dal punto di vista generale (modo di governo) un programma i cui scopi politici non sono né dichiarati né, soprattutto, discussi pubblicamente, soffre sicuramente di gravi carenze di democraticità.
Il report (Fase 2) si apre facendo riferimento al «corretto funzionamento dell’Unione economica e monetaria», intesa come «mezzo per garantire una vita migliore e più equa a tutti i cittadini»: espressioni estremamente vaghe, che non riescono a dissimulare la mancanza di un reale sforzo di lettura (Fase 1) dei problemi collettivi dei cittadini europei. Per quanto riguarda gli esiti delle politiche liberiste e restrittive intraprese dall’Unione negli ultimi anni, politiche che il piano sembra confermare senza ripensamenti, immagini come quella riportata sono abbastanza eloquenti. E non infondono certo una grande fiducia nella capacità di lettura della «domanda popolare» da parte dei leader europei. Resta un dubbio sulla conclusione di Cassese secondo cui bisogna smettere di considerare il governo un’arte, per «farne una scienza»: la gestione pubblica (public management) andrebbe condotta in base a «criteri razionali» e «sequenze ordinate» (applicazione dei principi tayloristi dello scientific management alla politica). Ciò è senz’altro corretto per quanto riguarda il meccanismo generale e le fasi di implementazione. Ma nella fase iniziale (identificazione e interpretazione dei problemi collettivi) ritengo che non sia sempre sufficiente applicare criteri di analisi preordinati. Spesso non si può prescindere da una valutazione in termini di valori: la sola in grado di legittimare un certo equilibrio degli interessi sociali in conflitto, piuttosto che un altro. Per questo tale fase è sanzionata dal diritto-dovere di voto del popolo. La Fase 1, che possiamo identificare con la politica-politics, è fondamentale per il buon esito delle politiche-policies. Senza la prima, le seconde sarebbero castelli di carte e lo Stato non sarebbe null’altro che un’azienda da amministrare. I cinque presidenti non sembrano tenere la Fase 1 in adeguata considerazione. [1] Lezione tenuta alla Camera dei deputati in occasione del rapporto 2012-2013 di «Italiadecide», 11 febbraio 2013. [2] Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa, Report dei presidenti di Commissione, Consiglio, Eurogruppo, Bce e Parlamento europeo, 22 giugno 2015.
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